□張磊
  2014年的蘇格蘭公投以獨立動議遭到否決的結果落下了帷幕。然而,儘管英國留住了蘇格蘭,但麻煩卻遠沒有結束。在公投開始之前,為了確保統一,英國的三大黨領袖曾聯合承諾:如果蘇格蘭選擇留在英國,那麼中央政府將向蘇格蘭大規模地下放權力。
  如今到了英國政府兌現承諾的時候了。於是,一張下放權力的時間表浮出水面,即經過磋商之後,今年11月30日之前各方將就權力下放的細節達成一致,併在明年的1月25日之前出台相關法案,而該法案將在明年新一屆議會選舉結束後正式實施。如果這個承諾得以兌現,那麼蘇格蘭的自治權將得到很大的擴張,尤其是稅收負擔將大大減輕,而公共福利的水平將進一步提升。
  這激起了英國其他地區的強烈不滿,例如威爾士的地方政黨正在要求同樣獲得更大的自治權。英格蘭人對此也滿腹牢騷,因為蘇格蘭目前人均可獲得的國家預算已經超過了英格蘭和其他地區。即使是蘇格蘭,對上述承諾能否滿足自己的期望值也打上了一個大大的問號。無論這場分權運動如何收場,一個不爭的事實是英國中央政府的權威將遭到極大的減損,甚至嚴重挑戰單一制的國家政體。
  英國目前在國家治理上出現巨大困境的原因是多方面的,但其中一個主要因素是它在構建國家意識方面存在重大的失誤。儘管蘇格蘭與英格蘭從1707年簽署《聯合法案》至今已有300多年了,但時至今日,對於支持獨立的45%的蘇格蘭人而言,他們似乎仍然認為英國是英格蘭的英國,而他們只是加入別人的國家而已。愛爾蘭的獨立更能說明問題。英王早在1541年起就成為愛爾蘭國王,英格蘭又在1801年正式吞併愛爾蘭。不過,大部分愛爾蘭人卻從沒有真正認同過英國。於是,經過長期的鬥爭,愛爾蘭在1922年成功地獲得自治權,又在1949年正式脫離英國。
  事實上,英國在構建國家意識方面並非無所作為。恰恰相反,早在15世紀,英國就已經開始了“民族國家”的意識建設。在長達幾百年的時間里,英國政府在蘇格蘭、威爾士以及愛爾蘭一直推行同化主義政策,即以“英格蘭化”為手段構築英國國家意識。例如英國曾在19世紀末和20世紀初通過法令的形式限制威爾士語的使用。
  然而,隨著時代的變遷,這種傳統的治理手段逐漸淡出了歷史舞臺。《消除一切形式種族歧視國際公約》、《歐洲人權公約》等一系列國際法的新發展預示著少數族群的權利保護開始受到國際監督。於是,承認與尊重多樣性逐漸成為現代社會構建國家意識的基礎。英國在這個轉型過程中似乎並沒有落伍。同樣以威爾士語為例,英國在1993年頒佈了《威爾士語言法例》,將威爾士語置於與英語相同的法律地位。與歐洲很多國家一樣,晚近的英國政府不斷賦予少數族群更多的自治權,例如英國早在1998年就恢復了停擺了291年的蘇格蘭議會,併在之後逐步向蘇格蘭議會放權。
  然而,看似逐歷史潮流而動的英國怎麼會出現國家意識的危機呢?排除特殊國情與政治傳統的因素,我們至少可以看到以下兩個方面的教訓。
  第一,英國在處理族群差異的手段上有問題。承認和尊重多樣性只是構建國家意識的基礎,但不是其本身。在一個國家內部,各個族群之間必然會存在不同的差異,包括利益分配上的差異。如何解決由於差異而產生的分歧才是構建國家意識的關鍵之一。民主固然是彌合分歧的重要途徑之一,但將民主絕對化之後就會出現副作用。實際上,一味地下放權力,直至允許“獨立公投”都是幻想用一個過於簡單的方法去解決一個異常複雜的問題。
  實踐證明,這非但不能奏效,而且還會引發更多的問題。倘若長此以往,那麼面對威爾士等其他地區的類似請求,乃至分離威脅,英國政府似乎很難“一碗水端平”。世界上沒有絕對的民主,也沒有絕對的公平。誠然,國家應該為各個族群的發展創造相對平等的機會,但不能用國家整體利益來滋養地方保護主義。因此,英國允許蘇格蘭進行“獨立公投”,與其說是民主的勝利,不如說是治理的失敗。
  第二,英國在主權權威的維護上有問題。承認和尊重多樣性是國家活力的源泉,但構建和維繫國家意識需要用各種媒介將這種多樣性串聯起來,包括歷史、文化、宗教等。然而,從法律角度看,國家主權無疑是最重要的媒介之一。如果各個族群對國家主權的權威性開始缺乏認同,那麼這個國家就必然會出現分崩離析的危險。等到該危險出現之時,其他維繫國家意識的媒介就可能已經十分蒼白無力了。舉例而言,前蘇聯各個加盟共和國在衛國戰爭中,團結在捍衛國家主權的旗幟下,釋放出巨大的能量,從而反敗為勝。但是,當它們對前蘇聯的主權權威缺乏認同之後,解體的命運也就不可避免了。
  包括英國在內的歐美國家在冷戰結束之後,一直試圖淡化和削弱國家主權的權威性,甚至肆意踐踏別國的主權。在這種思想的浸潤下,西方國家的公民社會也必然遭受影響。於是,只顧族群利益而漠視主權權威成為可能。事實上,西班牙的加泰羅尼亞、德國的巴伐利亞、意大利的撒丁島以及法國的科西嘉島等西歐地區也都存在分離主義的陰影,包括以獨立作為威脅來換取更多自治權的企圖。由此可見,是西方國家自己侵蝕了國家主權這個維繫國家意識的重要媒介。
  英國花了上百年建立起來的國家意識如今出現了前所未有的危機。因此,蘇格蘭“獨立公投”以及之後的分權運動為整個世界都敲響了警鐘:在新時代,構建和維繫穩固的國家意識異常重要,同時又是十分艱巨的任務。
  (作者單位:華東政法大學國際法學院)
  (原標題:後蘇格蘭公投時代如何構建國家意識)
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